El Tribunal determinó llevar a cabo las audiencias consecutivas, pues existe una relación entre ambas causas, específicamente respecto del cargo N° 8, formulado en el procedimiento sancionatorio contra Enap, y la metodología de medición de las emisiones de la Refinería Aconcagua establecida por la SMA.
El Tribunal estuvo integrado por la ministra Marcela Godoy Flores, presidenta, y los ministros Cristián Delpiano Lira y Cristián López Montecinos. Los alegatos fueron realizados por los abogados Rodrigo Guzmán Rosen, por Enap Refinerías S.A. y Katharina Buschmann Werkmeister por la SMA, en la primera audiencia; y, Cristian Ruiz Araneda, por Enap Refinerías S.A. y Paloma Espinoza Orellana, por la SMA, en la segunda sesión.
Medición de emisiones
En la primera audiencia los ministros escucharon los alegatos de las partes en la reclamación presentada por Enap Refinerías S.A. luego que la SMA rechazó su solicitud de invalidación de la resolución exenta N°75/2021, a través de la cual aprobó la propuesta metodológica para la cuantificación de emisiones de la planta ubicada en Concón, Enap Refinería Aconcagua.
La empresa solicita al Tribunal dejar sin efecto dicho acto administrativo, ordenando invalidar parcialmente la resolución N°75/2021, suprimiendo aquella parte que hace referencia a reportar las mediciones de emisiones de los años 2019 y 2020.
Argumenta que la resolución N°75, antes citada, contiene un vicio de legalidad al disponer su aplicación retroactiva, toda vez que-detalla- fue aprobada en enero de 2021; sin embargo, ordena la entrega de la cuantificación de las emisiones generadas por la empresa durante los años 2019 y 2020. Precisa que al no contemplar el PPDA una metodología de transición para el cálculo de emisiones del SO2, entre su entrada en vigencia y la validación de la metodología propuesta, el seguimiento de sus emisiones debía hacerse mediante la metodología del decreto N°138/2005 del Ministerio de Salud.
En este contexto, Enap Refinerías afirma que la resolución impugnada confunde abiertamente el límite máximo de emisiones (fijado en el artículo 15 del PPDA CQP) con la metodología para la estimación de emisiones dispuesta en el artículo 18 del mismo instrumento de gestión ambiental. Esto habría llevado a la Superintendencia a considerar que ENAP siempre estuvo en conocimiento del PPDA y de la metodología de estimación de emisiones, siendo la aprobación de esta última solo el reconocimiento de una situación preexistente.
Sostiene que en la resolución que estableció la metodología, la misma SMA indica que se debe aplicar la metodología aprobada de forma retroactiva; no obstante, en la resolución impugnada se desdice, argumentando que dicha aplicación no sería retroactiva.
“La resolución impugnada, al validar la aplicación de efectos retroactivos de un acto administrativo, vulnera el principio de legalidad”, ya que infringiría la Ley que establece los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración Estado; y agrega que la solicitud de invalidación parcial planteada ante la SMA fue la vía idónea para corregir los vicios de legalidad de la resolución cuestionada.
“Cabe hacer presente que teniendo como fundamento el resultado de esta aplicación retroactiva de la metodología de estimación de emisiones, la SMA, a través de la Res. Ex. N°1/ROL F-085- 2021, formuló el cargo a ENAP consistente en “haber superado el límite de emisión de SO2 fijado en 1.145 ton/año para el año 2019”, hizo ver la empresa en sus alegaciones.
En tanto, la SMA solicita al Tribunal rechazar en todas sus partes la reclamación declarando que la resolución reclamada es legal y fue dictada conforme a la normativa vigente. En primer lugar, afirma, que la acción judicial fue presentada fuera de plazo y que la invalidación no era la vía idónea para impugnar.
Puntualiza que las obligaciones de Enap están establecidas en el PPDA CQP, que fija los límites de emisiones para dicha empresa y la Res. Ex. N°75/2021 sólo valida la metodología que la SMA utilizará para la fiscalización del PPDA CQP.
La Superintendencia explica que el PPDA CQP considera que la validación de la propuesta metodológica por la SMA es posterior a la vigencia del deber de cumplimiento de los límites normativos. “Es decir, el PPDA consideró que los establecimientos emisores -y específicamente ENAP- deben cumplir con los límites de emisión en el intertanto se valida la metodología, que es la que permite luego acreditar el cumplimiento”, puntualiza.
Finalmente, la SMA considera que la reclamación es parte de una estrategia de la empresa, ya que, de forma previa a la formulación de cargos en su contra, “ésta no había cuestionado la legalidad de la Res. Ex. N°75/2021, aun cuando esta resolución señaló de forma explícita que, ante esta Superintendencia, debían presentarse cuantificación de emisiones correspondientes al período comprendido entre el 31 de marzo y el 31 de diciembre del año 2019, y del año calendario 2020, resultando evidente que, en caso de registrarse una superación a los límites establecidos en el PPDA, esta Superintendencia podría ejercer sus potestades sancionatorias”.
Multa
La segunda audiencia, abordó la reclamación de Enap Refinerías S.A. en contra de la resolución sancionatoria a través de la cual la SMA multó a Enap Refinería Aconcagua con 269,8 Unidades Tributarias Anuales (UTA), casi 18 millones de pesos, por cinco infracciones al PPDA CQP.
Las infracciones y las multas aplicadas a cada una son: cargo N° 1, no considerar la chimenea bypass del proceso de cracking catalítico como fuente del establecimiento en la propuesta metodológica de cuantificación de emisiones, 56 UTA; cargo N° 2, no tener validado el sistema de monitoreo continuo de emisiones para el parámetro material particulado en la caldera de la Planta Cogeneradora, 8,9 UTA; cargo N° 3, no tener validado el sistema de monitoreo continuo de emisiones para el parámetro material particulado en la Unidad de Cracking Catalítico, 9,9 UTA; cargo N° 7, exceder el límite de carga de la Unidad de Hidrotratamiento de Diesel a nivel horario de 239 m3/h; los días 6 de agosto y 27 de diciembre de 2019, habiendo operado con esta condición de carga por un total de 20 horas bajo condiciones de mala ventilación, 24 UTA; y cargo N° 8, superar el límite de emisión de SO2 fijado en 1.145 ton/año para el año 2019, 171 UTA.
Las infracciones 1 y 8 fueron clasificadas como graves por afectar negativamente el cumplimiento de las metas, medidas y objetivos del PPDA CQP, y el resto, fue clasificado como leve.
Enap Refinerías solicita ser absuelta de la totalidad de los cargos imputados, dejando sin efecto la sanción aplicada. En subsidio, pide que se recalifiquen como leves los cargos 1 y 8, y que se ordene a la SMA aplicar correctamente las circunstancias contempladas en el artículo 40 de la LOSMA (que llevan a calcular el monto de la multa), reduciéndose la sanción al mínimo legal.
La empresa argumenta que ninguno de los cargos imputados pudo generar un riesgo al medio ambiente o a la salud de las personas, “puesto que se ha evidenciado una mejora objetiva en la calidad del aire de la zona regida por el Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica de Concón, Quintero y Puchuncaví”.
En relación con el cargo N°1, por ejemplo, detalla que la chimenea by pass no es una fuente emisora autónoma, pues la fuente de emisión que debe considerarse para el cumplimiento de lo prescrito en el artículo 18 del PPDA es la Unidad de Cracking Catalítico.
Respecto del cargo N°8, sostiene que la Superintendencia habría formulado un cargo con infracción al principio que proscribe la aplicación retroactiva de las normas, sin encontrarse habilitada legalmente para ello. Afirma que, en la estimación de emisiones para el año 2019, empleó una metodología coherente y consistente con el PPDA, que se encuentra reconocida por éste, por lo que no serían efectivos los cuestionamientos de la SMA a la metodología utilizada para descartar las superaciones de SO2.
La SMA, en tanto, solicita rechazar la reclamación en todas sus partes, argumentando entre otros aspectos que si bien PPDA CQP reconoce una mejora en la calidad del aire, al igual que la resolución sancionatoria recurrida, “lo cierto es que dicha mejora, no permite flexibilizar los estándares de cumplimiento de los instrumentos de gestión ambiental que regulan la zona, más cuando desde su dictación, han continuado los episodios de intoxicaciones masivas, por ejemplo, en agosto de 2019, en junio y agosto de 2022 y en mayo del 2023”.
En relación con el Cargo 1, explica que -a diferencia de lo pretendido por Enap- la chimenea bypass, sí es una fuente emisora. Al respecto, aclara que la definición que da el PPDA de “emisión” y “fuente emisora” no distingue los aspectos que Enap Refinerías busca distinguir, “es decir, que la chimenea bypass solo funcionaba excepcionalmente o en urgencias. Por lo tanto, no son aspectos que puedan desvirtuar el análisis de la SMA” y puntualiza que era responsabilidad de Enap incorporar todas las fuentes en la propuesta metodológica, “por lo que la mera mención, en otro contexto, no permite controvertir su infracción”.
Respecto del Cargo N°8, la SMA aclara que las obligaciones de ENAP tienen su origen en el PPDA CQP, que establece los límites de emisiones para dicha empresa, y que la Res. Ex. N°75/2021 sólo valida la metodología que esta SMA utilizará para la fiscalización del PPDA CQP, por lo que la SMA no ha creado ninguna obligación nueva.
La SMA concluye señalando que ENAP Aconcagua sobrepasó el límite de SO2 aplicable al primer año contado desde la publicación del PPDA CQP, es decir, entre el 30 de marzo y el 31 de diciembre de 2019. “En efecto, el límite de emisión aplicable corresponde a 1.492 toneladas al año (art. 15 PPDA), el que equivale para el periodo comprendido entre el 30 de marzo y el 31 de diciembre de 2019 a 1.132 toneladas (art. 2 transitorio PPDA), en tanto que en dicho periodo ENAP emitió total de 1.681,9 toneladas”, detalla.
Asimismo, rechaza “tajantemente” que haya considerado los límites de emisiones como un sinónimo de la metodología, lo que constituiría un error absurdo. La SMA -subraya- consideró, primero, el límite que establece el art.15 del PPDA y, para fiscalizar su cumplimiento, la metodología de cuantificación validada.
ENAP Refinería Aconcagua está ubicado en la comuna de Concón, región de Valparaíso, por lo que está sujeto a las obligaciones establecidas en el PPDA CQP (D.S. N° 105/2018 MMA). Corresponde a una refinería de petróleos, consistente en un conjunto de procesos físicos y químicos por medio de los cuales se separan y transforman los distintos componentes que forman parte del petróleo crudo.
Antecedentes
- Procedimiento sancionatorio
- Entre junio y diciembre de 2019, se llevaron a cabo 16 inspecciones ambientales, cuyos resultados forman parte del Informe de Fiscalización DFZ-2019-2469-VPPDA.
- 28 de abril de 2021, se realizó otra actividad de inspección, la que quedó plasmada en el l expediente de fiscalización DFZ-2021-1487-V PPDA.
- 6 de octubre de 2021, la SMA abrió procedimiento sancionatorio contra ENAP Refinerías S.A. titular de ENAP Refinería Aconcagua, formulando 8 cargos por incumplimiento de las condiciones, normas, medidas e instrumentos previstos en el PPDA CQP (Res. Ex. N° 1/ROL F-085-2021).
- 10 de noviembre de 2021, Enap Refinerías presentó descargos.
- 5 de septiembre de 2023, la SMA resolvió el procedimiento administrativo, absolviendo a la empresa de tres cargos y sancionando los cinco restantes con una multa de 269,8 UTA (Res. Ex. N°1553/2023).
- 29 de septiembre de 2023, Enap Refinerías presentó reclamación contra esta última resolución ante el Segundo Tribunal Ambiental, la que fue admitida a trámite con el rol R-427-2023.
- Plan de Prevención y descontaminación Atmosférica Concón, Quintero y Puchuncaví
- 29 de marzo de 2019, se aprobó el Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica para las comunas de Concón, Quintero y Puchuncaví, PPDA CQP (D.S. N°105 del Ministerio del Medio Ambiente). Este instrumento dispone un límite para las emisiones de MP, SO2 y NOx para Enap Refinerías Aconcagua.
- 30 de septiembre de 2019, la empresa presentó a la SMA la propuesta metodológica para la estimación de las emisiones antes citadas (Carta N°166), la cual fue objeto de observaciones de la SMA. (Res. Ex. Nº1982/ 2019).
- 6 de febrero de 2020, Enap presentó nueva propuesta metodológica denominada “Metodología estimación de emisiones refinería Aconcagua, Terminal Quintero y Cogeneradora según PPDA”, el cual abordó los requerimientos realizados por la SMA (Carta Nº21).
- 20 de octubre de 2020, la SMA solicitó al Ministerio del Medio Ambiente (MMA) una interpretación administrativa del Artículo 17 del PPDA CQP, con el fin de aclarar qué parámetros debían medirse de manera continua para el Cracking Catalítico y las Unidades Recuperadoras de Azufre. En su respuesta el MMA señaló que las Unidades Recuperadoras de Azufre deben medir a través de CEMS las emisiones del parámetro SO2 y Caudal, en tanto el Cracking Catalítico, debe medir a través de CEMS las emisiones de los parámetros SO2, MP y NOx y Caudal, en atención a lo dispuesto en letras d) y f) del artículo17 del PPDA.
- 15 de enero de 2021, la SMA aprobó la propuesta metodológica para la cuantificación de emisiones de ENAP (Res. Ex. N°75/2021).
- 22 de marzo de 2021, ENAP acompañó el Informe anual de cuantificación de emisiones determinada de manera retroactiva para el periodo comprendido entre el 31 de marzo y el 31 de diciembre del año 2019 y para el año calendario 2020, de acuerdo con lo establecido en la Res. Ex. N°75/2021.
- 4 de noviembre de 2021, Enap Refinerías solicitó la invalidación de la resolución recién citada.
- 5 de septiembre de 2023, la SMA rechazó la solicitud de invalidación parcial de la resolución N°75/2021 (Res. Ex. 1552/2023).
- 23 de octubre de 2023, Enap Refinerías presentó en el Segundo Tribunal Ambiental reclamación en contra de la decisión de la SMA, la cual fue admitida con el rol R-431-2023.
Ir al expediente de las causas R-427-2023 y R-431-2023